文件编号：A526/0562

刊发时间：2025年4月30日

美国海军石油保留地，国家战略石油储备的最早实践

1910年至1924年，美国设立了七处海军石油保留地，意在紧急状态下保障海军的石油供应，虽未派上用场但却为美国政府创造了较好的收益。

王能全

1973年10月的第四次中东战争，引发了第一次石油危机，催生了国际能源署的成立，以及世界主要石油进口和消费国大规模国家战略石油储备的建设。不过，20世纪初美国政府设立的海军石油保留地，应该是国家战略石油储备建设的最早实践，也应是石油资源储备的最早实践。

美国海军石油保留地的由来、构成和管理

Naval Petroleum Reserves，Naval Petroleum and Oil Shale Reserves，其中的reserves一词，有保护区、储量和储备等含义。根据美国法典第10篇第C卷第IV部第641章，海军石油储备，系指为保障国防安全而划出一部分含油土地或可能含油的土地，专门留给海军在非常时期之用，储备的对象是含油土地而非石油或石油产品。因此，综合美国政府设立的由来、目的和美国法典解释等考量，本文将Naval Petroleum Reserves，Naval Petroleum and Oil Shale Reserves，翻译为海军石油保留地、海军石油和油页岩保留地。

20世纪初的1910年代，世界范围和美国的海军，都正迅速地从燃煤转向燃油的舰船，人们开始担心一旦发生战争，国家紧急状态下海军舰船石油供应是否有保障。为此，1910年，美国国会通过了皮克特法案（The Pickett Act），授权美国总统收回加州和怀俄明州大片潜在的含油土地，作为海军的燃料来源。1910年7月2日，美国总统塔夫脱划出了据信含有石油的联邦土地，作为美国海军用油的紧急储备。

1910年12月6日，塔夫脱总统向国会发表的讲话称：“作为石油土地的最大所有者，而且由于海军越来越多地使用燃油，联邦政府是石油的潜在大消费者，因此联邦政府直接关注鼓励合理开发，同时确保石油供应的最长寿命。”

1916年12月，美国总统威尔逊分别在科罗拉多州设立了45,444英亩、在犹他州设立了86,584英亩的两个海军油页岩保留地，分别为海军油页岩保留地1号和2号。

1923年2月27日，美国总统哈丁签署第3797A号行政命令，将面积2300万英亩、位于阿拉斯加北坡的土地，设为海军石油保留地4号。

1924年9月27日，时任美国总统柯立芝签署行政命令，在科罗拉多州设立了海军油页岩保留地3号。

通过15年的努力，在“海军石油保留地”和“海军石油和油页岩保留地”名目之下，美国海军石油保留地共有以下七处的资产所组成：海军石油保留地1号（加州，埃尔克山，Elk Hills）、2号（加州，布埃纳维斯塔，Buena Vista）、3号（怀俄明州，茶壶山，Teapot Dome）和4号（阿拉斯加州），海军油页岩保留地1号（科罗拉多州）、2号（犹他州）和3号（科罗拉多州）。

海军石油保留地，设立之初由美国内政部管理。1920年，美国海军的燃油办公室承担了石油保留地的管理事务。一年之后，美国总统哈丁将海军石油保留地重新置于美国内政部的管理之下。不过，由于茶壶山丑闻事件，美国海军石油储备的控制权又回到了美国海军手中。1927年，第一个海军石油和油页岩保留地办公室，在美国海军正式成立，海军石油保留地有了其正式的名称。自此至1977年，美国海军一直拥有这些石油保留地的所有权和管理权。

1977年8月4日，美国总统卡特签署《能源部组织法》，将海军石油保留地移交给了美国能源部。虽然美国海军不再管理海军石油保留地，不过，美国海军工程大队（the SeaBees）的一名海军上尉，在自此之后的20年里继续指导保留地业务，来自美国海军工程大队的海军中尉们，继续担任加州和怀俄明州海军石油保留地的工程人员。

美国海军石油保留地的现状

20世纪末，由于美国国内和国际石油形势的变化，海军石油保留地不再具有战略价格，美国国会和美国联邦政府开始着手处理相关海军石油保留地的资产。

海军石油保留地1号（埃尔克山油田）：1996年，美国国会决定这些资产不再服务于20世纪初设想的国防目的，授权采取可能的撤资或私有化措施。为此，美国政府对位于加州的埃尔克山油田的股份进行商业出售。1998年2月5日，美国能源部以36.5亿美元的价格，将其出售给西方石油公司，西方石油公司正式接管了埃尔克山油田的所有权和运营权，这是美国历史上最大的联邦财产私有化行动。

海军石油保留地2号（布埃纳维斯塔油田）：2005年的美国“能源政策法案”，将海军石油保留地2号的行政管辖权和土地管理，以及位于加利福尼亚州福特市的场地转移给了美国内政部。此外，该保留地的部分土地，被转移给了加州的塔夫脱市。

海军石油保留地3号（茶壶山油田）：2015年1月30日，美国能源部完成了位于怀俄明州卡斯珀以北35英里的、历史悠久的茶壶山油田的出售。茶壶山油田占地9481英亩，于1915年被划为海军石油保留地，最著名的是它与大约90年前震惊美国哈丁政府的丑闻有关。根据出售条款，所有海军石油保留地3号的矿业权、土地的经营权和所有权，都转让给了斯特兰德石油资源公司。美国能源部出售该油田的4500多万美元收益，存入美国财政部。

海军石油保留地4号：1976年更名为阿拉斯加国家石油保留地（National Petroleum Reserve-Alaska，NPR-A）。据估算，其2300万英亩的土地中，蕴藏着106亿桶石油。目前，阿拉斯加国家石油保留地，由美国内政部土地管理局管理，1999年至2006年，共开展了四次租赁销售，共有约300多个联邦石油和天然气租赁合同。不过，由于受到环保组织的阻挠，以及关键管道施工许可迟迟得不到批准，目前阿拉斯加国家石油保留地区域内没有石油天然气的生产活动。

需要特别说明的是，著名的普拉德霍湾油田，并不位于海军石油保留地4号或阿拉斯加国家石油保留地之内，而是属于阿拉斯加州的州产。1967年，普拉德霍湾发现了石油，当时估计的储量为90亿桶。1977年跨阿拉斯加管道（Trans-Alaskan Pipeline，TAPS）建成后，普拉德霍湾油田开始生产。自此该油田通过管道向美国本土输送了150亿桶以上的原油，目前生产仍在继续之中。

海军油页岩保留地1号和3号：这两处位于科罗拉多州的海军油页岩保留地，由美国能源部移交给了美国内政部土地管理局。

海军油页岩保留地2号：2000年12月4日，美国能源部长理查森，将位于犹他州的海军油页岩保留地2号的契约，归还给了北乌特印第安部落，这是海军石油和油页岩保留地三个油页岩储量中最后一个，也是最大的一个，是上个世纪最大的美国联邦财产移交给印第安人的行动。

美国能源部认为，在其管理海军石油和油页岩保留地业务的20年里，这些资产不仅是美国财政部的收入来源，而且是改进油田实践的典范。虽然不再管理海军石油保留地业务，但海军石油和油页岩保留地，目前仍是美国能源部化石能源办公室内的一个部门，位于加利福尼亚的海军石油保留地2号，以及位于怀俄明州的海军石油保留地3号继续由该部门经营。经过数十年的运营，这些资产仍然有利可图。近年来，该部门已成为美国石油和天然气行业最先进的测试中心。例如，位于科罗拉多州海军油页岩保留地3号中的安维尔点（Anvil Points）油页岩研究与开发设施，从1920年就开展油页岩的早期实地研究，1982年安维尔点设施才停止工作。而位于怀俄明州茶壶山油田的落基山油田测试中心，为美国石油工业测试新技术提供了一个重要的试验场。

虽然不再管理海军石油保留地业务，但美国能源部仍在进行与前海军石油保留地土地的环境修复工作，除1985-1987年退役之后土地被恢复到自然状态的海军油页岩保留地3号安维尔点之外，前海军石油保留地1号的环境修复活动最为典型。根据与加利福尼亚州有毒物质和控制部签订的纠正措施协议，美国能源部负责清理和关闭131个关注区域。在许多关注区域的土壤中，发现的主要污染物包括过去使用油井腐蚀抑制剂产生的砷，土壤和土壤气体中的其他污染物包括挥发性有机化合物和多环芳烃，它们存在于用于过去油井开发废水和泥浆处理的地表蓄水池和沟渠的土壤中。根据美国联邦和州法律，关注区域的所有补救工作计划，在经过社区审查、公众宣传和评论期后，均已获得加州有毒物质和控制部的批准。截至2025年4月，在前海军石油保留地1号的131个关注区域中，116个已被加州有毒物质和控制部授予无进一步行动认可，11个正在等待或正在采取纠正措施，4个正在等待土地使用契约的批准，这是获得无进一步行动认可之前的最后一步。

美国海军石油保留地的石油生产和收益情况

作为石油资源储备而非用于生产的目的，自设立之后的很多年里，美国海军石油保留地的石油资源一直闲置。其中，海军石油保留地2号和3号都有租约，允许商业石油公司钻探并生产石油和天然气。不过，海军石油保留地1号没有任何租约，虽然标准石油公司在其中的自己土地上钻井并开展生产，但由于埃尔克山的地质结构，标准石油公司这些土地部分事实上属于美国联邦政府所有。

第二次世界大战开始时，由于对石油的迫切需求，美国政府开始在海军石油保留地1号，即埃尔克山油田开采石油。

1942年3月21日，美国总统罗斯福给海军部长写信：“如果可能的话，你有权立即就购买海军石油保留地1号所在地质结构内的所有土地，进行谈判。”

1942年10月15日，罗斯福总统签署了一项行政命令，扩大了海军石油保留地石油生产的范围。根据这项行政命令，美国政府与标准石油公司签订了一份“单位计划合同”（Unit Plan Contract，UPC），允许整个油田以公平的方式运营，政府和标准石油公司共同分担利润和成本。埃尔克山的生产，在第二次世界大战结束时关闭，但浅油区的生产继续进行，以偿还所欠标准石油公司的债务。“单位计划合同”的最终结算，今天仍在进行中。

由于茶壶山丑闻，海军石油保留地3号在二战期间被关闭，直到1958年才重新开放。20世纪50年代和60年代，钻探了一些勘探井和导向井，1976年恢复全面的开发活动。

1976年4月5日，由于1973-1974年阿拉伯石油禁运造成的石油供应短缺，美国总统福特签署了《海军石油保留地生产法》，这项被称为“开放”的法律，使海军石油保留地能够以生产的模式而不是保护模式运作，海军石油保留地的石油生产不会再被关闭。

作为美国联邦政府的最大财产之一，海军石油保留地1号，即加州的埃尔克山油田，在1981年7月的高峰期，每天生产18.1万桶石油，包括美国联邦政府雇员和大量承包商的上万员工在油田工作。如果海军石油保留地1号是一个商业性的油田而不是政府的储备资产，该油田将成为美国本土48个州石油和天然气产量最大的十大油田之一，而且是1981年美国本土48州中产量排名最高的油田。1992年9月，该油田生产了第10亿桶石油，成为美国历史上第13个达到这一里程碑的油田。从保留地生产出来的原油、天然气和液体产品，由美国能源部按市场价格出售。在美国能源部的管理下，埃尔克山油田为美国财政部创造了超过170亿美元的利润。

根据美国能源部的数据，从1976年到1992年财政年度，美国海军石油和油页岩保留地产生了超过150亿美元的收入，以及125亿美元的净营业收入。1992财政年度，美国海军石油保留地产生了4.73亿美元的收入，比1991财政年度的收入减少了1.81亿美元，主要是由于石油和天然气价格大幅下降；费用总额为2亿美元，净现金流量为2.73亿美元，而1991财政年度为4.54亿美元。1992财政年度，美国海军石油保留地总共生产了2600万桶原油、1190亿立方英尺天然气和1.64亿加仑天然气液。

1993年，茶壶山油田成为美国能源部的落基山油田测试中心。近20年来，落基山油田测试中心主要用作商业性试验场，用于改进钻井、石油生产和提高石油采收率的新技术和工艺。在近40年运营中，茶壶山油田生产了2200多万桶石油，向美国财政部提供了5.69亿美元的收益。

茶壶山丑闻，让美国海军石油保留地声名远扬的贪腐事件

茶壶山丑闻，Teapot Dome Scandal，美国历史上非常有名的事件，即是由美国海军石油保留地引发的犯罪行为，是20世纪初美国最大的一起腐败丑闻，也是水门事件发生前美国历史上有关总统内阁成员的最大丑闻，导致了美国第一位部长级高官被关进了监狱。

1920年至1923年，为美国第二十九任总统沃伦·甘梅利尔·哈定执政期间。艾伯特·福尔，是美国新墨西哥州一位非常有名的律师，当选为参议员后，成为作为俄亥俄州参议员哈定的“哈定帮”成员，1920年总统大选后被作为新总统的哈定，任命为内政部长。

1921年5月，美国海军石油保留地的管理权，由海军转归美国内政部。在没有进行公开竞标的情况下，作为内政部长的福尔，将位于加利福尼亚的海军石油保留地1号，即埃尔克山油田，以及位于怀俄明州的海军石油保留地3号，即茶壶山油田，共两个油田的专属开发权，授予给了泛美石油运输司的爱德华·多赫尼和猛犸石油公司的哈里·辛克莱。此举引起了包括新泽西美孚石油公司等在内的美国几家大型石油公司的不满，除向媒体爆料之外还联合向美国国会投诉。1922年4月，来自威斯康星州的罗伯特·拉福莱特议员，要求美国参议院对这两大油田的开采合约进行调查。

在舆论的压力下，1923年，福尔辞去了内政部长一职，1923年8月哈定总统去世，茶壶山丑闻，即福尔贪污案，逐渐大白于天下。

调查发现，石油大亨爱德华·多赫尼、哈里·辛克莱用现金向福尔行贿，并为其提供40.4万美元的免息贷款。1927年，美国最高法院的裁决，福尔授予的石油租约被取消，美国海军重新从美国内政部，获得了对海军石油保留地的管理权。1929年，法院判决福尔犯有受贿罪，判处10万美元的罚金和一年的有期徒刑，使其成为美国历史上第一位由于在职期间犯法而被判有罪的内阁官员。不过，据称因身体状况不佳，在监狱里仅呆九个月之后，福尔被提前释放，加之因为身无分文罚款也被豁免。1944年，福尔去世，终年83岁，在其一生中，他从不承认自己在这一事件中的所作所为是犯罪。